Malgré les critiques formulées à l’encontre de l’Union africaine au cours des deux dernières décennies, celle-ci est loin d’être un suiveur docile des ordres de ses Etats membres, écrit Thomas Kwasi Tieku, professeur associé de sciences politiques au King’s University College.L’opinion selon laquelle l’Union africaine – et sa bureaucratie – sont les serviteurs glorifiés des gouvernements africains est largement répandue. Cette opinion est soutenue par les universitaires et les médias.
Mais est-elle exacte ? J’aborde cette question dans un article récent, alors que l’Organisation fête cette année son 20ème anniversaire.
L’Union africaine a été négociée et signée par les gouvernements africains en 1999. Son traité fondateur n’aurait pas vu le jour si au moins deux tiers des 54 gouvernements africains ne l’avaient pas ratifié et déposé le 26 mai 2001.
Mon article montre que depuis son lancement officiel en 2002, l’Union africaine a développé une agence considérable. Je l’ai définie comme sa capacité à façonner l’agenda et les décisions en Afrique et dans les affaires mondiales.
Il ne fait aucun doute que l’Union africaine a des défis à relever. Elle est financièrement faible et dépend de donateurs extérieurs. Elle est souvent perçue comme un club de vieux messieurs inaccessible aux Africains ordinaires. Et elle présente des déficits de mise en œuvre, son travail étant parfois freiné par des Etats mal gouvernés.
Pourtant, l’Organisation est souvent au cœur de la définition des programmes, de la prise de décision, de la création de règles, de l’élaboration des politiques et de la direction stratégique du continent africain.
C’est donc une simplification excessive de la relation complexe entre l’Union africaine et ses membres que de traiter la bureaucratie panafricaine comme un simple serviteur des gouvernements du continent. L’Union africaine et sa bureaucratie ne sont ni des messagers glorifiés ni des suiveurs dociles des ordres des gouvernements africains.
Elle a rassemblé ses 55 membres pour qu’ils adoptent des positions communes sur de nombreux problèmes mondiaux critiques. Il s’agit notamment de dégager un consensus sur les réformes des Nations unies, la réponse du Covid-19 et le financement du développement de l’Afrique.
Rédaction de traités internationaux
L’Union africaine a contribué à la rédaction de traités visant à promouvoir la paix, la démocratie et la bonne gouvernance.
Nombre de ses traités contiennent des premières mondiales. Cela est vrai même si de nombreux Etats membres présentent encore des lacunes en matière de protection de la démocratie.
L’Union africaine a pu contribuer à l’élaboration de traités parce qu’elle a attiré certains des meilleurs esprits politiques du continent. Ces recherches montrent que le personnel de l’Union africaine compte parmi les fonctionnaires internationaux les plus instruits au monde. Ils ont également une grande expérience professionnelle.
Faire respecter les règlements, les promesses et les traités : L’Union africaine a développé une machine bien huilée pour promouvoir la paix et la sécurité.
Ses initiatives ont consisté à développer un modèle institutionnel pour la médiation, le dialogue politique, les systèmes d’alerte précoce et les opérations de soutien de la paix. Ces initiatives ont changé la donne des missions de paix et ont conduit à un succès relatif. L’intervention en Somalie en est un exemple.
L’Union a également réussi à faire évoluer l’état d’esprit des élites politiques africaines, qui sont passées de leur posture traditionnelle d’indifférence à une attitude qui les encourage à intervenir dans les affaires des autres. Elle est intervenue rapidement lors des violences post-électorales au Kenya en 2007 et a rapidement déployé l’opération « Démocratie » aux Comores en 2008.
Volonté collective, définition de l’ordre du jour et orientation de la réflexion, l’Union africaine a utilisé le pouvoir des recommandations avec beaucoup d’efficacité.
Elle l’a utilisé pour rallier ses membres à soutenir une liste de candidats africains en lice pour des postes au sein d’organisations internationales. Parmi les exemples, citons l’élection de l’Ethiopien Tedros Adhanom Gebreyesus au poste de Directeur général de l’Organisation mondiale de la santé et de la Rwandaise Louise Mushikiwabo au poste de secrétaire générale de l’Organisation internationale de la Francophonie.
En outre, des études indiquent que l’Union africaine a réussi à amener ses membres à adopter des positions communes sur plus de 20 questions majeures.
Nombre de ces positions ont influencé le débat et les décisions au niveau mondial. Elles ont notamment influencé les termes de l’engagement entre l’Onu et les organisations régionales.
Mais l’Union a également convoqué et mobilisé pour de mauvaises causes. Par exemple, l’ex-président du Soudan, Omar el Béchir, et le président du Kenya, Uhuru Kenyatta, ont été protégés des appels à comparaître devant la Cour pénale internationale pour répondre aux accusations de crimes contre l’humanité.
Leadership stratégique
L’Union africaine a montré qu’elle était capable d’assurer un leadership et de jouer un rôle de conseiller auprès des gouvernements et des agences intergouvernementales.
Elle a élaboré avec succès des cadres de développement tournés vers l’avenir, tels que l’Agenda 2063 et l’Accord de libre-échange continental africain (Zleca).
Par ailleurs, elle a créé des agences de développement, dont l’Agence de développement de l’Union africaine (NEPAD).
L’Union africaine a réussi à socialiser les gouvernements africains pour qu’ils acceptent les idées de développement et en fassent les piliers des plans de croissance nationaux.
Elle a également mobilisé des ressources pour stimuler les initiatives de développement du continent. Elle a notamment déployé des efforts pour mettre les vaccins Covid-19 à la disposition des Etats membres.
Mais il y a des faiblesses
La mobilisation des ressources de l’Union africaine a été critiquée pour avoir exacerbé la dépendance de l’Afrique vis-à-vis des partenaires internationaux. Certains affirment également que l’UA est douée pour proposer des idées nobles, mais qu’elle est souvent incapable de les mettre en œuvre ou peu désireuse de le faire.
Problèmes
L’Organisation a été freinée par la pression constante exercée pour la réformer.
Entre 2002 et 2009, l’acharnement de Mouammar Kadhafi à vouloir la transformer en un gouvernement d’union est devenu un obstacle majeur à la mise en œuvre de ses programmes.
Et depuis 2016, un processus de réforme de l’Institution mené par le président rwandais Paul Kagamé a semé la division parmi les dirigeants de la commission. Ce processus a paralysé le personnel pendant près de cinq ans et affaibli la Commission de l’UA, comme l’a observé l’ancien président sud-africain Thabo Mbeki.
De vieilles habitudes – telles que le culte de la personnalité, la concentration du pouvoir dans le bureau du Président de la Commission et le rétrécissement des espaces de participation populaire à la prise de décision – se sont installées au cours des dernières années.
La rotation du président de l’Union entre des dirigeants dont les références démocratiques sont douteuses suggère également que l’Union est entrée dans l’orbite d’un groupe particulier de dirigeants africains. Ce groupe est composé de dirigeants autoritaires qui ont fait de l’Institution un organisme conservateur et peu enclin à prendre des risques.
Un exemple de cette approche plus conservatrice est l’assouplissement de sa position de tolérance zéro à l’égard des régimes militaires.
Elle s’est montrée indulgente à l’égard des récents auteurs de coups d’Etat. Cela contraste avec sa position franche des années précédentes et les mesures qu’elle a prises pour ostraciser les régimes militaires en Guinée-Bissau et à Sao Tomé-et-Principe en 2003, au Togo en 2005, en Mauritanie en 2005 et 2007, en Guinée en 2008, au Mali en 2012, ainsi qu’en Egypte et en République centrafricaine (RCA) en 2013.
La récente résurgence des coups d’Etat sur le continent invite l’Union africaine à revoir sa position sur les changements anticonstitutionnels de gouvernement et renforcer son programme de promotion de la démocratie.
Le continent a besoin d’un leadership plus fort de l’Union africaine sur cette question – et sur bien d’autres – au cours des 20 prochaines années.
Cet article a été publié pour la première fois par ‘The Conversation’.
